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试论宅基地使用权/王明水

作者:法律资料网 时间:2024-07-02 20:24:43  浏览:8684   来源:法律资料网
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试论宅基地使用权

王明水


【内容提要】宅基地使用权是用益物权的一种,我国现阶段调整宅基地使用权的法律规范数量极少,且大部分是一些规范性文件,效力层次比较低。《物权法》虽把宅基地使用权作为独立的一章加以规定,也仅有四个条文,规定比较简单,无法涵盖宅基地使用权的诸多内容。本文通过对宅基地使用权的概念特征、宅基地使用权设定、变更的生效条件和现阶段宅基地使用权能否流转等问题进行了探讨,并对农村宅基地使用权制度的完善提出了看法。
【关键词】宅基地使用权 设定 流转 法律思考


 宅基地使用权是用益物权的一种,《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》),以专章的形式规定了“宅基地使用权”。宅基地使用权不仅关系到农民群众的切身利益,而且关系到农村的稳定和繁荣,关系到着国家和社会的可持续发展。因此,研究和探讨宅基地使用权,对全面地保护农民的利益,促进农村经济的发展和农民生活水平的提高有着十分重要的意义。
一、 宅基地使用权的概念及其特征
  宅基地属于集体建设用地的一种。宅基地使用权是指农村集体经济组织的成员依法享有的在农村集体所有的土地上建造个人住及其附属设施的权利。宅基地使用权是用益物权的一种,宅基地包括建有房屋的和将要建造房屋的空白宅基地,其所有权归集体经济组织,农村村民只有使用权。《物权法》第一百五十二条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有的占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”概括起来,宅基地使用权有以下几个特征:
1、主体的特定性。宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员,只有集体经济组织内的成员和农户才有资格向其所在的集体经济组织申请农村宅基地使用权。城镇非农业户口的居民以及集体经济组织以外的人一般不能申请宅基地。
2、设定的限制性。根据现行的土地管理法规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。
3、权利的福利性。农村村民取得宅基地使用权基本上是无偿的或仅支付很少的费用,只要符合法定的申请条件,就可以取得宅基地使用权,获取基本的生活条件。当农村村民在取得农村宅基地使用权后可以世代使用,并且这种使用是受法律保护的,任何单位和个人不得随意侵犯,且宅基地上的房屋消灭后,使用权人对宅基地的使用权仍然存在,可以重新建造房屋。目前,在我国农村还有很多农民居住在世代相传的“老宅子”里。这种宅基地使用的无偿性和永久性,表明宅基地使用权具有一定的福利性质。
二.宅基地使用权取得、变更的生效要件
  根据现行的法律规定,我国宅基地使用权的取得、变更采用的是登记对抗主义,而非登记生效主义。宅基地使用权不以登记为生效要件,未经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,无需进行变更或注销登记:
1、我国现行法律没有规定登记是设定宅基地使用权的生效要件,未经登记,宅基地使用权依然生效。《物权法》第153条规定:宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理法等法律和国家的有关规定。《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第62条第三款规定:农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。安徽省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第44条第二款规定:农村村民建住宅,由本人提出用地申请,经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意,乡(镇)人民政府审核,报县级人民政府批准;其中,占用农用地的,依照《土地管理法》第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。从上述宅基地使用权设定的法律规定看,宅基地使用权只要经过乡(镇)人民政府审核,县级人民政府批准即可,没有规定设定宅基地使用权以登记为生效要件。宅基地使用权和建设用地使用权同属于用益物权,但《物权法》第139条就明确地规定了设立建设用地使用权的,应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。登记机构应当向建设用地使用人发放建设用地使用权证书。
2、宅基地使用权人可自愿申请宅基地使用权登记。现行的土地管理法规虽然没有设立宅基地使用权必须登记的法律规定,但当事人根据具体情况,自愿申请宅基地使用权登记的,应给以登记。国土部《关于加强农村宅基地管理的意见》(国土资发〔2004〕234号)中就提出了加强农村宅基地记发证的要求。根据该通知精神,市、县国土资源管理部门在村民住宅建成后,要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地,提出了要加快农村宅基地土地登记发证工作,以充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用。《物权法》第155条规定: 已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或者注销登记。可见,土地管理相关法规鼓励当事人申请宅基地使用权的登记。
3、宅基地使用权的变动以占有为其公示方法。宅基地使用权是物权的一种,属于不动产权利,依据物权法的规定,不动产物权以登记为其公示方法,但现行法规没有规定宅基地使用权的登记制度。究其原因,主要是宅基地使用权的主体在现行法下仅限于本集体经济组织的成员,相互熟悉,再加上现行法律限制宅基地使用权的流转,本村村民占有宅基地上的房屋即足以公示其对相应范围内的宅基地享有使用权,因此,宅基地使用权的变动可以以占有为其公示方法,但已经登记的宅基地使用权变动的,应按《物权法》第155条规定及时办理变更登记或注销登记。

三、宅基地使用权现阶段具有不可流转性
  对于农村宅基地使用权能否转让,学界有不同的观点,有的学者认为,宅基地使用权可以在城乡之间自由转让;反对者则主张,农村宅基地使用权不能在城乡之间转让,只能在农村集体经济组织内部进行。笔者通过对现行土地管理法规的研究,认为我国现阶段禁止农村宅基地的流转,宅基地使用权不能进入通常的民事流转或交易。
1、现行法规严格限制宅基地使用权的自由流转。《土地管理法》第63条规定,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。根据该条规定,宅基地的使用权不可以转让。《物权法》第一百八十四条下列财产不得抵押之第二款规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权,但法律规定可以抵押的除外”,我国《担保法》第三十七条也早已作了相应的规定,不允许以宅基地使用权设定抵押。1999年5月6日国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第二款规定:“农村的住宅不得向城镇居民出售。”2004年12月24日国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》强调:“加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地。”通过以上规定可以看出,现行法律确定宅基地使用主体仅限于农民,无论宅基地及建于其上的房屋均不得向外转让。《土地管理法》第62条第四款规定:“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”国土资源部2004年发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》规定:“宅基地转让须符合规定条件,购买人必须为房屋所在地本集体经济组织成员,我国农村宅基地使用权一般在本集体经济组织内部转让。”根据以上规定确定:我国宅基地及建筑于其上的房屋不得抵押、不得转让、不得出租,宅基地使用权人享有的权利仅限于占有和使用。
2、农村宅基地的福利性质及社会保障功能,不允许农村宅基地在城乡之间自由转让。目前,我国农村宅基地制度具有确保农民的基本生活居住条件,最终维护农村社会秩序的稳定的意义。根据现行的土地管理法规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,确保了每户农民都能得到一块栖身之地。无论贫富,结果均等,富者不能多占,贫者不会少得,体现了强烈的社会公平,实现了基本的社会保障。宅基地使用权不得抵押、转让或被强制执行,确保了每户居民不因贫穷而流离失所,能真正起到使农户安居乐业的作用。如果允许流转,一旦农民进城打工无法在城市立足,丧失了生活来源,将会沦为无居无业的失地农民,因此,在农村村民社会保障制度尚未完全建立的情况下,限制农村宅基地使用权流转有利于农村社会稳定。
3、我国人多地少的现状不允许宅基地自由流转。我国面临的人地矛盾是世界上最突出的,我国用不到世界10%的耕地,养活占世界20%左右的人口。随着城市化进程的加快,我国耕地呈逐年减少的态势。现行中国耕地红线是18亿亩。2009年6月23日国务院新闻办公室举行新闻发布会,国土资源部提出“保经济增长、保耕地红线”行动,坚持实行最严格的耕地保护制度,耕地保护的红线不能碰。在人多地少的现实困境下,切实保护农业用地是我国的基本国策,是各级政府都必须关切的头等大事。在可垦荒土地不多,人口快速增长的情况下,宅基地多是从农用地中分离出来的。如果允许宅基地使用权流转,在高额利润的驱使下,许多农户会利用各种方式侵占农用地建筑房屋,获取收益。为了保护农用地,稳定粮食生产,必须严格限制农用地转为建设用地,严格禁止宅基地流转。

四、完善宅基地使用权制度的几点思考

  近年来,随着农村经济的发展和农民物质文化生活水平的不断提高,农村住宅建设进入了新的发展时期,农村宅基地总体上纳入了依法管理轨道。但当前也存在一些问题,一些村庄不同程度地存在着建新不拆旧、一户多宅、超标准占用宅基地以及未批先占、抢占、越权批地、非法转让宅基地等问题,既影响了保护耕地基本国策的贯彻落实,也不利于农村村庄建设和经济发展,也扰乱了土地管理和村庄建设秩序,而且也容易产生宅基地纠纷和资源浪费,引发社会矛盾和不安定因素,给农村社会稳定带来不良影响。这些问题的存在,与现阶段宅基地使用权制度存在的缺陷有很大关系。为此,有必要对现行的宅基地管理制度进行完善。
1、完善宅基地使用权立法。我国现阶段调整宅基地使用权的法律规范数量少,而且大部分是一些规范性文件,效力层次比较低,《物权法》虽把宅基地使用权作为独立的一章加以规定,但也仅只有四条(152条-155条)的内容,对宅基地使用权的规定比较简单,无法涵盖宅基地使用权的诸多内容。虽然土地管理法等规定了与宅基地使用权相关的一些内容,但是没有形成完整的宅基地使用权制度。因此,应进一步完善宅基地使用权法立法,建立完整的宅基地使用权制度,对宅基地使用权的概念、取得方式、生效条件、权利行使、消灭、流转、法律责任等内容作出详细规定。
2、建立宅基地使用权登记制度。宅基地使用权属于不动产物权,根据物权法的规定,不动产物权的设立、变更、消灭应进行登记,而现阶段农村宅基地使用权登记制度欠缺。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》(国土资发〔2008〕146号),对加强农村集体土地管理和农村集体土地登记工作提出了要求,但均不属于法律的强制规定,且进展缓慢,农民主动登记的不多,不利于农村宅基地管理,不利于有效地节约和保护耕地。因此,建立宅基地使用权登记制度,对宅基地使用权的取得、变更实行登记生效主义大有不要。
3、规范宅基地使用权的继承。根据现行的法律规定,宅基地所有权本身属于农村集体所有,使用权人只能是本集体经济组织的成员。宅基地本身不能继承,但宅基地上的房屋属于公民的财产,可以依法由继承人继承的,根据地随房走的原则,宅基地可由继承人继续使用。对照前述规定,如果继承人是本村村民的,继承人有权继承不存在争议;但如继承人不是本集体经济组织成员,包括其它集体经济组织的农民和城镇居民,如果允许继承,与现行土地管理法及相关法规规定宅基地使用的对象为本集体经济组织成员相悖。即使继承人是本集体经济组织成员继承后其宅基地面积超过规定标准的如何处理,现行法规也没有规定,对此,有必要对农村宅基地上的不动产继承问题从法律层面上加以规定。
4、适度放松宅基地使用权的流转。我国现阶段对农村宅基地的流转持否定态度,但如果完全禁止宅基地使用权的流转又不完全符合农村的实际,不能促进用益物权使用价值的实现,更不能体现农村宅基地的资产价值。为此,有必要在制度上作出规定,对宅基地的使用权的流转适度放宽,对下列条件的农户可允许转让宅基地使用权及其宅基地上的房屋:一是有稳定的非农职业,且已参加了社会保障的。二是已经在城市购买商品房,且全家迁入城市生活。三是宅基地已经超过标准面积,允许流转超过标准面积的宅基地。四是有两处以上宅基地,允许流转其中一处宅基地。在转让对象上可区分单纯农村宅基地使用权的转让和农村宅基地上有房屋的宅基地使用权的转让,允许未建房屋农村宅基地使用权在本集体经济组织内部,允许宅基地上有房屋的宅基地使用权在不同经济组织的农户之间转让。

【参考文献】
1、陈佳:《物权法实施中的疑难问题》,中国人民公安大学出版社2009年7月
2、卞耀武、李元:《中华人民共和国土地管理法释义》北京:法律出版社,1998年12出版。
3、刘利:《集体所有制下的宅基地使用权研究》,《安徽农学通报》2007年第13期。
4、张光宏:《农村宅基地使用权制度问题研究》,《中国农地法律网》2008年8月23日。
5、许建苏《农村宅基地使用权制度探讨》,《江苏土地市场网》2007年3月30日。

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北京市科学技术委员会、北京市财政局关于改变重大科研项目委托贷款方式的暂行规定

北京市科委 财政局


北京市科学技术委员会、北京市财政局关于改变重大科研项目委托贷款方式的暂行规定
北京市科委 财政局



市属各局(总公司)、各区县人民政府、各科研院所:
自1985年试行《重大科技项目合同改变三项费用拨款方式的暂行规定》以来,对监督科技三项费用的使用起了一定作用。但也存在审批贷款的环节过多,手续繁杂,缴拨款和科研项目执行情况反馈不及时等问题。为了进一步改进科技三项费用的管理,现对暂行办法修改如下:
一、实行委托贷款的对象和金额
凡纳入本市市级年度科技发展计划(含工业技术振兴计划等),并按合同管理,单项合同金额在10万元(含10万元)以上的项目继续实行委托贷款。贷款由原委托中国工商银行北京分行办理改为由市科委、市财政局委托市财政局财政性资金管理分局(以下简称财政资金分局)拨付
贷款。为了取得经验,委托贷款的金额仍控制在2000万元以内。
对单项合同金额在10万元以下(不含10万元)及不宜委托贷款的项目的经费拨付,按原订办法执行。
二、委托贷款的办理程序
1、按市年度科技三项费用财政支出预算,由市财政局将用于委托贷款的预算经费拨给市财政资金分局,存入财政资金分局的银行存款户。财政资金分局设“市科委科技三项费用委托资金”专户,核算往来业务。
2、市科委与项目承担单位和项目保证单位签订科技项目合同书,同时市科委、市财政局与项目承担单位和项目保证单位办理委托贷款合同。合同一经确立,市财政局据此通知财政资金分局将贷款直接拨入承担单位的开户银行,由承担单位按合同规定使用。
三、贷款使用与本息结算
1、借款单位必须按合同规定使用贷款,专款专用。
2、市科委、市财政局有监督和检查贷款单位的贷款使用情况。
3、科技项目按合同规定如期完成时,并经科委或其委托的有关部门鉴定或经验收后,由项目承担单位向市科委和市财政局报送项目鉴定或验收材料和核销贷款申请书,经市科委、市财政局按合同规定审核批准后,以书面通知财政资金分局和有关各方,核销全部或部分贷款。未核销贷
款部分,由承担单位按合同规定准时还款,由市财政局采取有效措施督促借款单位按期归还。
4、贷款单位每年按委托贷款金额年率3‰,向财政资金分局交纳手续费。计算公式如下:
贷款使用月数
本金×3%×------=手续费金额
12

5、中止或拖延合同履行时,事先报经市科委及有关部门审查,确系不可预见或不可抗力的客观因素所致,可做为合同正常中止或展延处理。正常中止的合同,由市财政局市科委酌情核销全部或部分贷款。展延期限和修正合同个别指标时,由市科委视情况确定并以书面形式通知承担项
目单位、市财政局及有关各方。
如无正当理由,中止、拖延合同执行或还款逾期的单位,按违约处理。对违约单位按月息1.32‰加收罚金。贷款挪作他用时,停止用款并追回贷款。罚金和罚还贷款只能从贷款单位的自有资金中支付,不得计入生产成本或项目经费。
6、科技三项费银行存款利息、回收有偿贷款、手续费和罚金等收入,由市财政资金分局代收,并存入“市科委科技三项费委托资金专户,继续用于科技发展项目和委托贷款。
7、市财政资金分局按季向市科委、市财政局报送科技三项费委托资金使用情况。
四、为及时将合同款项拨到承担单位市科委、市财政局、市财政资金分局有关处(室)在各自经办的环节应抓紧办理每项贷款的审批与拨款手续。
五、本规定执行中如有未尽事宜由市科委和市财政局商处。
附:科技开发重点项目委托贷款合同书(略)



1989年7月15日

最高人民法院、外交部、公安部关于办理外侨各种证明的公证费问题的联合批复

最高人民法院 外交部 公安部


最高人民法院、外交部、公安部关于办理外侨各种证明的公证费问题的联合批复

1963年12月15日,最高法院、外交部、公安部

上海市高级人民法院:
你院(63)沪高法证发字第1274号报告已悉。今将所请示的几个问题答复如下:
一、你院请示的第一、二、六等3个问题,同意你院的意见。
二、你院请示的第三、四两个问题,我们的意见是:根据1956年中苏互免公证认证的协议,凡是“我国家机关发出的,盖有正式印鉴的出生、死亡、结婚、学历、工作(经历)证书(中国文字的)”双方互免公证认证手续(见1956年6月16日外交部、司法部联合通知)。法院或公证处为苏联公民出具的上述证明,不收公证费,只收工本费和手续费(共5元)。至于“私人出具的解放前的上述证明”法院或公证处只证明其签字属实。“照章征收公证费即征收公证费10元(一般所说的公证费,包括工本费和手续费在内)。证明签字属实和委托书、副本与原本相符、外文译文与中文本相符、离婚、亲属关系证明等按件征收公证费的文件,过去各地收费标准不一,今后无论苏联公民或其他外国公民,一律按件征收公证费10元。另外,对遗嘱、赠予以及其他公证文件,过去各地收费办法不一,如是按件征收,即征收公证费10元,如是按比例征收,仍按过去办法办理,待以后,另行研究决定。
三、你院请示的第五个问题,我们的意见是:给我国公民办理的上述证明,过去各地收费标准不一,有几个高级法院提出,凡是按件征收公证费的,以每件征收公证费5元为宜。我们同意这个意见。但对有困难的,或符合其他减免条件的(如将财产赠予我社会团体)可根据具体情况减收或免收。公证书上亦不写征收公证费的数额,以便与给外国公民办理的公证文件相一致。至于给我国公民办理的按比例征收公证费的证明,仍按过去办法征收,暂不变动。

附:上海市高级人民法院请示函
最高人民法院:
我院收到最高人民法院、公安部、外交部1963年8月13日(63)法司字第171号、(63)公发(政)字第562号、(63)部领二字第8/8号关于今后办理外侨各种证明问题给黑龙江省高级人民法院、公安厅、外事处的批复的抄件。对此批复中的若干规定,我院在执行中遇到一些问题不够明确,特报告请示如下:
一、过去我院为苏侨出具有关工作、学历、出生、死亡、结婚、离婚等项证明,根据上海市人民委员会1957年批准施行的“上海市公证收费试行办法”一律征收公证费人民币3元,并在公证书上写明。根据你院批复第二项,今后为苏侨出具的上述证明,不收公证费,只收工本费和手续费5元。今后在公证书上是否要写明征收工本费和手续费5元?我院意见,在公证书上不写,另出收费收据。
二、批复内第二项规定:“为其他国家侨民出具的上述各项证明,一律征收公证费(连工本费和手续费共10元)”。公证书上是否要写明:征收公证费人民币5元;或征收公证费10元;或公证费5元,工本费和手续费5元;或者都不写?我院意见:公证书上都不写,另出收费收据。
三、批复内第三项规定:“外侨要求我公证机关公证私人出具的解放前的上述各项证明,经调查情况属实者,可由法院或公证处公证,并照章征收公证费”。按这一项的精神,是指法院公证某人的签字属实,所称“照章征收公证费”是否仍然指以上新规定征收公证费5元,另收工本费手续费5元?此处所称外侨是否包括苏侨?苏侨要求公证此项证明,是否只征收工本费手续费5元?
四、对于外侨要求公证委托、继承遗产、副本与原本相符、外文译本与中文本相符、签字属实等,今后是否仍按照我院原收费办法征收公证费?是否另须加收工本费和手续费?
五、过去我院对我国公民要求出具到国外使用的出生、死亡、结婚、离婚等项证明,与对外侨收费一样,一律征收公证费人民币3元。今后是否仍收公证费3元,还是征收公证费5元及工本费、手续费5元?我院意见:对我国公民要求出具上述证明,仍照我院原收费办法,只征收公证费3元。但为统一起见,今后在公证书上都不写明征收公证费多少。
六、批复内第八项规定:“对于外侨要求出具或公证我不宜承认的经历、学历等项证明,则不予办理”。对于在外商工厂企业当门警、警卫、工头的外侨要求证明此项经历的,是否可予办理?我院过去对于这些外侨如发现有参加抄身等明显欺压中国工人行为的不予证明。否则仍予办理。这样做是否妥当?
以上各点请予批复指示。
1963年9月11日



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