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共同受贿案件若干问题的研究/武彬

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 23:25:26  浏览:8546   来源:法律资料网
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共同受贿案件若干问题的研究

北京市朝阳区人民检察院 武彬
邮编100026 电子信箱:wu_binvip@yahoo.com.cn


摘 要:共同受贿和单独受贿相比有许多特殊之处,在分析这些特点的基础上,本文进一步对实践中认定共同受贿的难点进行研究,并阐释了相应的对策。最后,作者陈述了预防共同受贿犯罪的有效建议。
关键词:共同受贿;对策;犯罪预防。

随着我国反腐败斗争的不断深入,共同受贿现象逐渐为业内人士所关注。由于司法机关对受贿行为的大力查处和严厉打击,慑于法律的威严,有些欲收受贿赂的国家工作人员不敢直接接受他人财物,转而曲径通幽,由配偶、亲戚或朋友代为收受,自己则利用职务之便为他人谋取利益,这种方式能给受贿人带来许多方便,不少腐败分子便以这种积极的方式隐蔽地进行着“权力寻租” 的交易。而对法律界来说,这种新的受贿方式的出现,无论在理论上还是在实践中均给思考者们提出了一系列新的课题:犯罪主体如何界定;认定共同主观故意的证据如何提取;此类案件如何预防等等。本文现就共同受贿案件的特点、实践中认定上存在的问题与对策以及共同受贿案件的预防工作做一初步探讨。
一、与单独受贿案件相比,近年来出现的共同受贿案件呈现出以下特点
(一)主体身份的特殊性。受贿罪的主体必须是国家工作人员;而共同受贿罪的主体则不一定全部是国家工作人员。在共同受贿人当中,必须有一个是国家工作人员(否则就没有利用职务之便的问题),其他的共同受贿人则可以是该国家工作人员的配偶、亲属或是朋友。在理论上,共同受贿人可以是两人以上,同时涉及配偶、亲属和朋友。但是在实践中,共同受贿人出于保密性的考虑,多控制为两人:国家工作人员及其配偶。这也是“家庭财产夫妻共同所有”这种特殊情况造成的。
(二)犯罪主体的反侦查意识很强,预审时顽抗心理很重。在近年来查处的受贿案件中,犯罪嫌疑人多是具有几十年业务经验的人才,在本行业内一般属于有一定身份地位的人。所以为了避免身败名裂,这些犯罪嫌疑人在受贿之前就和共同受贿人一起商量好如何收受财物才安全,万一东窗事发应如何应付纪委和司法机关的调查,如何利用行规来规避法律、逃脱法律制裁等等,反侦查意识极为强烈。这也使得共同受贿案件的犯罪嫌疑人面对侦查人员的讯问能够装得十分坦然,矢口否认共同受贿的事实。
(三)犯罪手段日趋多样性。随着我国法制进程的加快,反贪污贿赂的力度不断加大,很多受贿手段已经被侦查人员所掌握,不少蠢蠢欲动的“边缘人”勤于“学习”,不断观看揣摩各种反腐倡廉的影片,研究各种纪实案例,苦心钻研“安全”的受贿手段。一旦想出自认为万无一失的手段会付诸实践,在合法外衣的包装下完成肮脏的交易。单是“家庭共同受贿”这一种方法,就可按受贿时间分为事前受贿、事后受贿和分期受贿等;按财物品种可分为现金受贿、实物受贿、有价证券受贿、“雅贿”(指收受古玩字画)等等,受贿手段层出不穷,这对侦查人员的侦查能力与方法是一种很强的考验。
(四)共同受贿案件的日趋隐蔽性和受贿行为的“漂白” 性。出于对自身利益的考虑,行贿方必须将行贿行为隐蔽化,让被行贿人放心收下贿赂,才能达到利用受贿人手中权力获取利益的目的;受贿人出于对自身地位和发展的考虑,必然要求行贿人的行为要“神不知鬼不觉”,并且要尽可能地进行合法化包装,将行受贿行为“漂白”成正当经济往来或者其他合法行为,共同受贿的出现就是在这种思想的驱使下产生的。由于不是直接送给国家工作人员财物,那么该国家工作人员为他谋取利益也就不是为了“好处”;国家工作人员的配偶收受财物也不是为了给他人谋利益,只是和送钱物的人私人关系好罢了。经过这样一番倒手,本来十分清晰的行受贿关系被隐藏、被“漂白”了。
(五)犯罪数额的递增性。由于现阶段被查处的共同受贿案件只占实际发生案件的“冰山一角”,在侥幸心理的驱使下,再加上有“贤内助”、“好儿女”等从旁协助,犯罪分子们更加有恃无恐的索贿受贿,胃口越来越大。在近年来被查处的共同受贿案件中,多数案件的涉案金额都在十万元以上,百万元以上的共同受贿案件在基层反贪局也屡见不鲜。
二、在实践中,认定共同受贿犯罪往往会遇到以下几方面的问题
(一)对共同受贿案件的共同受贿人“是否存在共同的受贿故意”不好认定。在共同受贿案件中,共同受贿人多为国家工作人员及其家属。在日常生活中,一方不在家,配偶代为接待来访客人属于十分正常的现象,也很可能收下客人留下的一些礼品,事后忘了跟丈夫(或妻子)打招呼。共同受贿人就是利用这一点来进行分工:一方利用职权为他人谋取利益,另一方收受他人财物,事后双方均称二者之间没有预谋,互不知情。对于这类案件,由于其共同生活的紧密性和相对封闭性,办案人员很难收集到证明二人共同故意的直接证据,从而使法庭认定这类共同受贿罪困难重重。
(二)对“是否以为他人谋取利益为目的收受财物”不好认定。在共同受贿案件中,有时会出现受贿方收受他人财物,但还没有来得及为请托人谋取利益就已事发的情况,或是将为他人谋取利益的行为隐蔽化,漂白化,叫侦查人员无法查证。在这种情况下,共同受贿人均会一口否认有“为他人谋取利益”的目的。如何认定共同受贿人有“为他人谋取利益”的目的,成为实践中的一个棘手问题。
(三)共同受贿案件嫌疑人的口供、知情人的证言极难取得。现阶段的举报人多在向检察院举报之前就已经向受贿人的单位、上级组织多次反映有关事实,甚至以举报来威胁被举报人。经过单位纪委、上级组织的反复调查或是私下的一些小道消息,受贿人早已得到风声,行受贿双方串供现象十分突出(特别是共同受贿人之间,在日常生活中就能完成串供),国家工作人员还会对知情人采取或收买或恐吓的“封口”措施,造成侦查人员对共同受贿的线索进行初查时困难重重,很多案件因为得不到知情人的配合而被迫结案,不禁令人叹惋。
(四)共同受贿案件的相关证据不好获得。由于受贿案件多为一对一的隐蔽行为,行受贿双方均知道此种行为触犯法律,故在进行交易时双方就尽可能不留下任何证据,并对行受贿痕迹精心掩盖。因此这类案件的直接证据很少,侦查人员获得账本、银行日记账等有可能是经过行受贿双方精心处理过的,很难直接反映出赃款走向,有时甚至会误导侦查方向。这也是共同受贿案件成案率低的原因。
(五)不仅在共同受贿案件中,几乎所有的受贿案件都有这样一个突出的问题:侦查人员在搜查犯罪嫌疑人住宅的时候,往往能够搜出大量来历不明财物,但是仅有很少的犯罪嫌疑人会被认定为涉嫌“巨额财产来源不明罪”。因为犯罪嫌疑人会编出各种各样的理由来说明这些钱物是合法的,让侦查人员去查证 。这些理由多半是外国亲友馈赠、倒卖邮票所得等等,均无法查证。其中也包括“是配偶财产”或“是配偶亲属馈赠”这类来源。巨额财产来源不明罪仅规定国家工作人员对其来历不明财产有说明的义务,而对其配偶则没有这方面的任何要求。所以国家工作人员的配偶只要承认是自己的财产并编造一个听起来不怎么荒谬的理由,侦查人员的查证工作就无法继续下去。这无疑是惩治共同受贿犯罪的一处法律漏洞。
三、加强打击共同受贿案件的对策
(一)共同受贿故意的法律界定标准。认定一起单独受贿案件,犯罪嫌疑人的主观方面应具备双重故意:既有利用职务之便索取或收受贿赂的故意,又有利用职务之便为他人谋利益的故意。而共同受贿案件在主观方面的认定要复杂得多:除了证明各个主体单独具备双重故意之外,必须证明共同受贿主体之间具有共同受贿的故意,即同一犯罪故意,也就是对主体之间“明知”的认定。根据刑事立法精神和有关司法解释,明知的含义是“明确知道或者应当知道”,即明知具有必然性和可能性两种程度的限制,其中,较高程度盖然性 是明知认定的最低限度标准。认定国家工作人员主观上的明知,应当根据案件的客观事实予以分析,只要根据较高程度盖然性证明国家工作人员明确知道或者应当知道其家属代收贿赂,而其因此利用职务之便,为他人谋取利益的,无论其是否知道受贿具体情况,还是受贿的基本内容,无论其是幕后指挥、在场目睹,还是家属相告,均可认定为明知,即基于一个共同的受贿犯罪故意。
(二)“为他人谋取利益”不应成为认定受贿的一个必要条件。在司法实践中遇到国家工作人员伙同他人利用职务之便,收受他人贿赂,但没有或没来得及实施为他人谋取利益的行为,侦查人员往往将其视为对行贿人谋取利益的承诺,或是默示自己将利用职务之便为他人谋取利益。笔者认为,认定受贿犯罪,不应以“为他人谋利益”为必要成立要件。因为现阶段一些行贿人进行感情投资,对国家工作人员或是直接对其配偶、成年子女拱手送上各类贵重礼品甚至现金,但短期内不要求受贿人为其谋取利益;还有一些受贿人只收钱不办事,行贿方也无可奈何。按照现在“必须为他人谋取利益”的认定条件,这类案件都不能被定为受贿案件。可以看出,这些案件的危害性并不亚于被认定为受贿罪的案件,但由于立法上的缺憾却不能追究其法律责任,不利于反腐败的深入开展。
(三)从共同受贿人的身边人、身边事入手,在时机成熟前避免与共同受贿人正面接触。无论是共同受贿人方面的证据,还是有关证人的证据,在对共同受贿犯罪进行侦查时,不到万不得已,不宜过早与犯罪嫌疑人正面对话,要善于从其身边人、身边事上寻找突破口。侦查人员可以利用策略减轻或消除证人的抵触心理,使其配合侦查机关的取证工作。比如,对与犯罪嫌疑人建立“攻守同盟”的证人,侦查人员可以采取“离间计”分化他们,使证人认为犯罪嫌疑人建立“同盟”的目的是为了推卸责任,拉个“垫背的”等等,动摇“同盟”基础,从证人思想的薄弱点入手瓦解“同盟”;对有心理负担的证人可以“欲擒故纵”,先与其闲聊使其放松,循序渐进的卸下证人的心理包袱而后再进入正题;对调查事项需要保密不愿让证人知晓时可以“声东击西”,对某一不太重要的事实较为详细的询问、使证人误以为取证关键是这里,而对真正取证要点用几个清晰简练的问题涵盖,在不泄漏侦查目的的情况下取得相关证言;……在调查取证中还有很多意想不到的困难,侦查人员应注意平日积累经验,取证时根据当时情况随机应对。 需要直接接触嫌疑人时,侦查人员也应精心制订侦查计划,要特别注意作好保密工作;其次,充分运用好强制措施,尤其是对共同受贿人的第一次拘传尤为重要。在共同受贿案件的预审阶段,侦查人员可以采取同时传唤,交叉讯问的方式,通过打时间差,攻破被传唤人的心里防线,促其交代。适当时可以采取一些讯问技巧使得其中一个被讯问者相信“攻守同盟”已经破灭,从而放弃固守到底的想法。一旦共同受贿方有人供述犯罪事实,要抓紧时间寻找证据固定证言,并运用好各种强制措施,如搜查、冻结、查封、扣押等等,全力保全证据,做到“以证定供”,把案件办得扎扎实实。
(四)针对共同受贿的犯罪嫌疑人精心掩盖其行为,甚至不惜销毁相关证据的情况,侦查人员应注意从案件外围入手,从平常中找出不寻常之处。查询银行帐、查找手机记录等技术侦查手段的充分应用,往往能够找到行受贿双方留下的蛛丝马迹,从而找到案件突破口。除了运用多种常规侦查手段之外,侦查人员还要积极开拓侦查思路,不能一味消极取证。比如说服行贿方配合我们,制造行受贿双方通话的机会并予以录音,让受贿方自己说出与家属共同受贿的主观故意,并且承认受贿的事实。实践证明,有了这个王牌证据在手,就不怕共同受贿案件共同受贿人的共同故意不好认定、犯罪嫌疑人口供难以取得或反复翻供了。
(五)针对共同受贿案件的犯罪嫌疑人就搜查中发现的来历不明的财物信口雌黄的问题。首先应在立法上加强犯罪嫌疑人在说明财产来源时的举证责任。也就是"说明"的是否圆满。国外各国制定的国家工作人员的说明来源标准比我国要高出很多,很多国家和地区都不以犯罪嫌疑人对财产来源仅做出说明或解释为限,而是要求做出满意解释 。
其次,规定对来源不明的巨额财产负有说明义务的人应当扩及包括国家工作人员的亲属、信托人、关系人等在内的关系人网络。我国目前规定的负有说明义务的人仅为国家工作人员,并不包括其关系人。而从当前共同受贿案件的实际特点看,国家工作人员利用自己的亲属作掩护,采取间接受贿的方式收受他人财物。这部分财产名义上不是犯罪嫌疑人的财产,实质上是犯罪嫌疑人利用手中的权利换来的,仍归国家工作人员及其亲属支配,实际控制权还是在共同受贿的人手中。等到受贿案发,犯罪嫌疑人说自己不知道就推卸了责任,案件也只能不了了之。借鉴外国的经验,我们在立法上也应做出详细规定,堵塞这方面漏洞。
另外,侦查人员应当注重在搜查现场做好犯罪嫌疑人家属的思想工作,并以笔录的形式固定。检察机关的搜查是秘密行动,犯罪嫌疑人家属一般情况下会感觉非常突然,心理上、思想上都会出现短暂的混乱期,也就是俗话说的“慌了神儿”。侦查人员应抓住犯罪嫌疑人家属的这一心理弱点,在开始搜查前就对其动之以理,晓之以情,让其主动把藏匿家中的赃款交出来。然后侦查人员再对搜查场所进行有的放矢的检查,寻找相关证据。在搜查结束前,侦查人员应就搜出的赃款赃物来源对犯罪嫌疑人家属进行询问,并以笔录形式进行固定。这时的嫌疑人家属思想波动较大,短时间内来不及把谎话编造圆满,很可能会和今后犯罪嫌疑人编造的谎言“风马牛不相及”。这份现场笔录将为侦查工作的进一步开展提供十分有利的证据。
四、预防共同受贿案件的一些建议。
(一)立法上。要想加强对共同受贿案件的打击力度,必须有理论上、立法上的保证。我国现阶段对共同受贿案件的立法还存一些不完善之处,不好查处,应当吸取国外关于巨额财产来源不明罪的规定,扩大举证范围,颠倒举证责任,进一步规范国家公职人员近亲属的活动范围与内容。同时应当建立和加强国家公职人员财产申报制度 。还应把对申报人配偶、子女的财产申报做出规定。这种做法国外立法也有先例。如韩国《公职人员道德法》规定:申报配偶(包括有实际婚姻关系的人)和直系亲属的财产。
(二)从犯罪结果分析犯罪原因,分析原因与结果之间的关联方式,寻找切断因果锁链、消除犯罪原因和条件的方法。在共同受贿案件当中,权力运作的不透明性是连接犯罪原因与结果的一个重要环节。犯罪预防工作的一个重点课题就是要督促国有部门和国有企业的权力运作自上而下地向规范的、高透明度的工作模式转化,尽快与国际接轨,适应我国加入WTO后出现的新局面。
(三)将犯罪预防的对象扩大到国家工作人员的近亲属,进一步加强犯罪预防的日常宣传,要把预防工作渗透到国家工作人员工作的各个环节。加强与纪委的横向联系,联手净化市场环境,营造公平竞争的氛围,树立健康的消费观,大力推进社会主义精神文明建设,切实贯彻落实依法治国方略。
(四)加强经济建设,稳步提高国家公职人员待遇,严把用人关。全面深化社会保障制度,建立国家公职人员离退休廉洁薪俸奖励制度以及国家公职人员消费健康制度,对畸形消费、不健康消费的国家公职人员应果断清除出队伍,真正做到将预防关口前移。事实证明,腐败分子得来的钱财大部分消费都不健康,有的来不及消费的也都是受不健康消费思想的诱使。国家有关部门应评定不健康消费场所、不健康消费行为的等级,将进入一定等级不健康消费场所、进行一定等级不健康消费的人员有力地控制在纪检监察人员的工作视野之内。


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澳大利亚行政法中的程序公平原则

马怀德
——兼论对中国行政程序立法的启示

作为普通法国家,澳大利亚并没有一部统一的行政程序法,这并不等于澳大利亚行政行为没有任何程序标准和原则,议会制定的各类部门法大多都规定有各机关适用的程序规则,普通法院的法官苦心经营百余年,通过判例也创制了一系列程序规则。它们包括听证规则,反对偏见规则,说明理由规则,证据规则等。以上规则构成了澳大利亚行政程序的主要内容。在这些众多的程序标准和原则中,最重要的当数程序公平原则(The
Procedural Fairness )。该原则来源于普通法上的自然公正原则(The Rule of Natural
Justice)。强制行政机关作出影响公民权益的决定时,必须承担公平行为的义务,赋予当事人表达意见的机会,根据可信的符合逻辑的证据,作出公正的行政决定。鉴于我国正在研究制定行政程序法,澳大利亚这方面的经验无疑值得我们分析和借鉴。本文就程序公平原则的由来、适用范围、主要内容作一简单介绍,以期有助于我国行政程序立法研究。

一、从自然公正原则到程序公平原则

自然公正原则是普通法的一项基本原则。何谓"自然公正"?与其他公正有何区别?一位英国法官曾说过:所谓自然的公正是基本的,简单的、初步的公正,有别于复杂的、高标准的、技术性的公正。[1]或者说它是要求行政人员遵守的基本的不能再低的程序标准。传统上,自然公正原则包含两个要求:一是个人不能做自己案件的法官;二是个人权利受到影响时,应当给他一个公平听证的机会。起初它是法院司法活动遵循的准则,随着行政权力的扩大,该原则逐步扩展到行政领域。1964年以前,行政机关在下列两种情形下适用自然公正原则:第一,当个人的财产利益受到行政决定影响时,应当适用该原则:"非经听证程序,任何行使公共权力的机关均不得剥夺个人的财产权利。"[2]第二,具有司法或准司法性权力的机关应当适用该原则。然而,很难把行政行为区分为行政和司法两类情况,正是由于存在区分的困难,所以有人提出,不必再作此类区分,回顾一下1863年的古贝尔案件,其结论是权利受到影响的人有权得到公平的听证,作出决定的人有义务公平听取当事人的意见。它是建立在"任何人做任何事都必须公平行为"基础上的一个观念。[3]在1964年的一个案件中,英国上议院终于抛弃了只有司法性权力适用自然公正原则的传统观点,认为自然公正原则的目的是保护个人权利,凡是行政机关决定个人权利时,都应当适用自然公正原则。[4]在1967年的一个移民案件中,法官说得更明确,"不管公务员的行为是行政的还是准司法的,他都必须公平行为。"[5]有学者评论说,这是一个大胆的判决,它既抛弃了行政司法两分法,又引进了公平观念并且强制这一观念的重要性。[6]

进入70年代以来,越来越多的法院开始用程序公平的概念,取代自然公正原则。"过去那种行政行为划分为行政性和司法性的观点已有再有用了。"[7]"自然公正原则仅适用于司法程序。而不适用于行政程序。"[8]为什么会产生这种变化呢?自然公正原则与程序公平原则又有何不同呢?对此有两种观点。一种观点认为,自然公正和程序公平是同一概念的不同表述,都意味着"公平行为"(fair
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action)。只是习惯上自然公正原则适用于司法职能,为了以示区别,就把适于行政职能的程序原则称之为程序公平原则。[9]另一种观点认为,自然公正和程序公平是有区别的,首先,它们所要求的程序标准有度的差别,自然公正是一种高标准的程序要求,而程序公平则是较低标准的程序要求;其次,与自然公正相比,程序公平是一个较为灵活、宽泛的概念,更适于保护个人在行政行为中的一般权利。对有些决定而言,即使不适用严格的自然公正原则也可以达到公平的结果。[10]
二、程序公平原则的适用范围

对于该原则的适用范围,可以从以下几个方面理解:首先,它适用于制定法没有相反规定的行政决定程序,当制定法与该原则相抵触时,优先适用制定法规定的程序;其次,它适用于影响个人法律权利、合法期待及其他利益的行政决定;最后,该原则不适用于涉及国防、立法、紧急措施等行政决定。下面分述。
(一)程序公平原则与法定程序的关系

前面曾提到,普通法国家的行政程序标准由两部分组成,一为普通法原则,二为议会制定的程序规则,二者相辅相成,正如著名的古贝尔案判决所言:"当制定法没有明确规定当事人的听证权利时,普通法就会弥补立法的漏洞。"[11]换言之,"如果制定法给申请人提供的程序保护不及普通法时,自然公正原则就可以用来弥补立法的不足。"[12]当然,如果制定法规定的程序已经很详细,法院就无需再增加程序,即使要增加的话,也需十分谨慎。瑞德勋爵把法院增加程序要求的条件总结为:"首先要明确法定程序是不充分的,以至于不能实现公正的目的,而增加程序将不会违背立法的明显目的。"[13]实践中的做法是,有些法律明确规定不适用程序公平原则,那么就不能再适用该原则,例如,澳大利亚维多利亚州1986年校正法[Corrections
Act(Vic)]规定:假释委员会行使其职权时,不受自然公正原则的拘束。[14]有些法律明确规定应当遵守程序公平原则,毫无疑问,此时行政机关既要遵守制定法义务,又要履行普通法义务。大多数情况是,制定法并无明确相反的规定,是否适用程序公平原则取决于对立法意图的理解。例如,当某项行政权力具有考虑公共政策的立法性质时,就可以推断出该权力不适用程序公平原则的立法意图。此外,如果某项权力属于部长行使的非法定自由裁量权,或者是紧急情况下行使的裁量权,或者是行政机关的最终裁决权,均可推断出不适用普通法原则的立法意图。但是,对个人权益产生影响的决定,不可轻易作出不适用普通法原则的推断。如果立法有此意图,那么这种意图"既不是推测的结果,也不是从间接的推理和不确定的考虑中得出的,而是以明白、清楚的文字表现出的意图。"[15]由此我们注意到,澳大利亚的法定程序优于普通法中程序公平原则,但程序公平原则弥补了法定程序适用范围窄、分散不统一的缺陷。
(二)受程序公平原则保护的权益范围
1.法律权利
随着程序公平原则适用范围的扩大,该原则保护的权益范围也不断扩展。根据古贝尔案件的判决,程序公平原则适用于对个人财产权利产生不利影响的行政决定。1964年以后,受该原则保护的权益扩大到所有法律权利,例如,职业或社会团体成员的资格权利,拥有许可证的权利等均受程序公平原则的保护。[16]在1968年的一个案件中,法院认为,出租汽车的牌照,因其具有财产价值,所以它不是传统意义的特权,而是一种法律权利,行政机关剥夺或限制牌照的决定,应当适用程序公平原则。[17]
2.合法期待
"合法期待"是普通法国家行政法中的一个特别概念。1969年,丹宁勋爵在一个案件中将其定义为:"所谓合法期待是指合理的,不受干涉的,未来即将得到的法律权利和法律自由。"[18]也有人将它描述为"比权利再多一点的合法利益。"[19]1977年澳大利亚高等法院采用了这一概念,认为一个人未经听证就被取消参赛资格,实际上侵害了他的"合法期待"利益,违反了程序公平原则。因为赛马是对公众公开的活动,主办单位通过广告等形式鼓励公众参与,任何人只要取得参赛资格,就有获奖的合法期待。[20]行政机关影响个人的合法期待是否必须遵守程序公平原则呢?回答是肯定的,因为这种期待并非不着过际的妄想,而是建立在一定事实基础上的符合逻辑的合理期望,所以应当受到公平程序的保护,合法期待通常产生于以下情形:第一,已经拥有某种合法权利和利益,希望继续拥有;第二,行政机关承诺给予某种利益或将延续某种利益。例如,某人申请更换许可证时,就享有继续拥有许可证的合法期待;再如,按照行政机关的承诺(无不良纪录即可留任),一个前任务员享有再次被任命为公务员的合法期待。

合法期待概念的出现,与法院不断扩大司法审查范围有关。过去,只有影响个人法律权利的行政决定才接受法院监督,而今影响个人合法期待的决定也要接受法院监督。当然,合法期待概念更具有程序意义,它并不意味着有了合法期待,行政机关就不能拒绝申请或收回利益。而是要求行政机关在作出这种决定时,必须适用公平程序。法院也不是要求行政机关向个人提供特殊的、实质性的结果来满足他的合法期待,而是通过遵守公平程序达到保护其合法期待的目的。[21]
3.其他利益
除法律权利和合法期待外,个人的其他利益受到行政决定的影响时,是否也受程序公平原则的保护呢?对于这个问题,1977年以来的判例表明了相同的看法。概括起来有以下几个方面:首先,个人的经济利益、社会利益、名誉等均受程序公平原则的保护;其次,行政机关对上述利益的影响必须是直接的、即刻发生效力的;再次,这种影响是对特定对象单独发生的,有别于对一般公众的影响。[22]

根据上述标准,可以把影响个人权益的行政决定分为以下几类:申请类;希望类;剥夺类。申请类决定是指个人对自己并不实际享有的法律权利或其他利益提出请求。例如,申请许可证、申请工作、申请加入某个团体等。这种决定涉及政策或技术问题,因而不适用程序公平原则。剥夺类决定是对个人已经享有法律权利或利益予以限制或剥夺,例如吊销许可证,开除公职等,当然要适用程序公平原则。希望类决定是介乎申请类和剥夺类之间的决定,如果存在"合法期待"就应当适用程序公平原则。例如,要求更换或续展许可证、继续从事正在进行的工作都具有合法期待,应该适用程序公平原则。
(三)不适用程序公平原则的主要情形

程序公平原则是法定程序的重要补充,只要立法没有相反的规定,行政机关应当无条件适用。但是,在特别情形下,行政机关根据立法意图可以不适用该原则。这些情形是:
1.法律已经规定有听证或申诉程序
如果法律已经明确规定了某种形式的听证(hearing)或申诉(appeal)程序,那么就意味着无需适用程序公平原则。因为法定程序已经为当事人提供了充分的程序保障,当事人有机会行使其权利。但是,在这种情况下,要求法律的规定必须"明白一致",如果法院认为法定条款不够全面或完整,仍然有权适用程序公平原则。[23]例如,法律规定行政机关在紧急情况下不受"不得单方面接触原则"的限制,这并不意味着在非紧急情况下就可以单方面接触。同样,法律规定的申诉程序也必须是能够审查事实和法律并作出实质性决定的程序,如果申诉程序中的上诉裁判机构不能变更原决定,只能提出建议,或者上诉裁判机构仅就法律问题进行复审,那么并不表明原决定可以不适用程序公平原则。
2.存在后继补救手段
为了提高行政效率,加快行政决定的速度,法院通常把是否经过申诉程序作为是否给予程序性司法救济的考虑因素。[24]其理由是,一个未经听证的决定完全可以在申诉阶段补救,所以,只要存在必要的补救手段,就不要求在作出原决定时必须适用程序公平原则。那么,如果利用了法定申诉程序,是否就意味着不能以程序违法为申请司法审查呢?这要看程序违法的理由是否充分,不能一概而论,因为"并不存在选择了裁判所就不能诉至法院的普通性规则"。[25]

与此相关的一问题是,行政机关作出初步的、建议性的报告或决定是否适用程序公平原则?一种观点认为,这类决定不产生法律效力,因而不符合适用程序公平原则的条件。在1963年的一个案件中,多数法官认为,政府检查员对公司情况的调查报告,不是最终决定,其制作过程不适用程序公平原则。少数法官认为,由于报告已经把公司置于比没有报告更不利的法律地

位,所以应当适用程序公平原则。[26]本案中少数法官的意见得到学术界的赞同,他们普遍认为,如果初步决定没有经过听证,而此后最终决定会给予的话,就不能以初步决定未经听证为由宣告其无效。如果初步决定之后没有听证程序,特别是初步决定直接影响最终决定时,就应提供一定的程序保护。[27]
3.行使行政立法权或政策制定权
1964年后,程序公平原则只适用于司法性权力的观念被彻底抛弃,取而代之的是所有行政权力都应当适用程序公平原则。那么,行政立法活动和制定政策行为是否也适用该原则呢?原则上,立法性质的决定不适用该原则。法院认为,行政机关使立法权的决定是针对普遍对象的,它以相同的方式影响所有公众的利益,因而不宜适用程序公平原则。[28]而制定政策往往涉及政治考虑,变化无常,也不宜适用程序公平原则。有学者把行政立法和制定政策活动不适用程序公平原则的理由概括为:第一,有关立法规定不适用;第二,难以保证所受有影响的人获得听证的权利;第三,如允许听证,还存在财力负担问题;第四;规章和政策的不稳定性。[29]

但是,近年来法院态度有所改变。认为当行使立法性质的权力对个别人产生的影响不同于对公众的影响时,也应当适用程序公平原则。例如,当面包生产协会为了确保市场利润向价格委员会申请提高面包售价时,价格委员会颁布一个命令,虽然该命令提高了售价,但是明显低于协会的要求。尽管该命令具有立法性质,但是面包协会受到的利益影响要比普通消费者大,所以应当适用程序公平原则。[30]

关于印发《沈阳市国家行政机关工作人员违犯政纪处分权限规定》的通知

辽宁省沈阳市人民政府


关于印发《沈阳市国家行政机关工作人员违犯政纪处分权限规定》的通知
沈阳市人民政府


通知
各县(市)、区人民政府,市政府各部门:
现将《沈阳市国家行政机关工作人员违犯政纪处分权限规定》印发给你们,请认真贯彻执行。
一九九五年十一月十四日

沈阳市国家行政机关工作人员违犯政纪处分权限规定
第一条 为明确我市各级国家行政机关工作人员(以下简称行政工作人员)违犯政纪的处分权限,根据《中华人民共和国行政监察条例》和《国家公务员暂行条例》的有关规定,制定本规定。
第二条 本规定适用于经我市监察机关立案调查并给予或免予行政处分的各级国家行政机关工作人员。
第三条 市政府委、办、局的正副局级行政工作人员违犯政纪,需要给予行政警告、记过、记大过处分的,由市监察局批准,下达处分决定,报市政府备案;给予降级、撤职和开除处分的,由市监察局提出处理意见,报市政府批准,抄省监察厅备案。其中,市人大常委会任命的行政工
作人员,需要给予行政警告、记过、记大过和降级处分的,由市监察局提出处理意见,报市政府批准后,下达处分决定,报市人大常委会备案;给予撤职、开除处分的,由市监察局提出处理建议,报市政府同意后,提请市人大常委会撤销其职务后,再执行处分。
第四条 县(市)、区正、副县(市)、区长违犯政纪,需要给予行政警告、记过、记大过和降级处分的,由市监察局提出处理意见,报市政府批准后,下达处分决定;给予撤职、开除处分的,由市监察局提出处理建议,报市政府同意后,在县(市)、区人代会罢免其职务或县(市)
、区人大常委会撤销其职务后,再执行处分。
第五条 市政府委、办、局正、副处级以下行政工作人员违犯政纪,需要给予行政处分的,由所在委、办、局批准。其中,给予正处级行政工作人员撤职、开除处分的;给予副处级行政工作人员开除处分的,报市监察局备案。
第六条 县(市)、区政府委、办、局、街道正、副职级行政工作人员违犯政纪,需要给予行政警告、记过、记大过处分的,由县(市)、区监察局批准,报县(市)、区政府备案;给予降级、撤职和开除处分的,由县(市)、区监察局提出处理意见,经县(市)、区政府批准,报市
监察局备案。其中,县(市)、区人大常委会任命的行政工作人员,需要给予行政警告、记过、记大过和降级处分的,由县(市)、区监察局提出处理意见,报县(市)、区政府批准后,下达处分决定;给予撤职、开除处分的,由县(市)、区监察局提出处理建议,报县(市)、区政府同
意后,提请县(市)、区人大常委会撤销其职务后,再执行处分。
给予乡(镇)正、副职级行政工作人员行政警告、记过、记大过和降级处分的,由县(市)、区监察局提出处理意见,报县(市)、区政府批准后,下达处分决定;给予撤职、开除处分的,由县(市)、区监察局提出处理建议,报县(市)、区政府同意,提交乡(镇)人代会罢免其职
务后,再执行处分。
第七条 对县(市)、区监察局长的行政处分,应征得市监察局同意后,再按干部管理权限审批,并向市监察局备案。对市监察局派驻各委、办、局监察处(室)负责人的行政处分,由各委、办、局提出意见,报市监察局批准。
第八条 县(市)政府委、办、局、乡(镇)、街道股级以下(含股级)行政工作人员;区政府委、办、局、乡(镇)、街道科级以下(含科级)行政工作人员违犯政纪,需要给予行政警告、记过、记大过、降级和撤职处分的,由所在委、办、局、乡(镇)、街道批准,报县(市)、
区监察局备案;给予开除处分的,由所在单位提出处理意见,经县(市)、区监察局报县(市)、区政府批准。
第九条 国家行政机关任命的事业单位行政工作人员违犯政纪,需要给予行政处分的,按与其任免权限相同、职级相应的行政工作人员处分权限和程序办理。
第十条 国家行政机关任命的企业干部违犯政纪,按《企业职工奖惩条例》规定的处分种类执行,其审批权限及程序比照相同职级的行政工作人员办理。
第十一条 对离、退休的行政工作人员,给予行政处分的,按原任职务规定的批准权限办理批准手续,离休后提高了职级待遇的,按提高职级后的批准权限报批。
第十二条 监察局对管辖范围内案件的违纪人员,依照有关规定,可直接作出处分决定。也可向其任免机关提出处理建议,由任免机关作出处分决定。
第十三条 各级行政机关管理的正处级以下的行政工作人员,受到行政处分的,按行政工作人员管理权限,在向监察机关备案的同时,抄报人事机关备案。
第十四条 本规定实施中的具体问题由市监察局负责解释。
第十五条 本规定自发布之日起施行。《沈阳市国家行政机关工作人员处分权限的规定》(沈政发〔1988〕75号)同时废止。



1995年11月14日

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